ארגון הסחר העולמי (WTO)

הסכם הגאט”ס (GATS – General Agreement on Trade in Services) מהווה אמנה של ארגון הסחר העולמי (WTO) שנכנסה לתוקף בינואר 1995 כתוצאה מסבב אורוגוואי. ההסכם נחתם במטרה להרחיב את מערכת הכללים החלים על סחר בינלאומי לתחום השירותים בדומה לאופן שבו הסכם הגאט”ט (GATT – General Agreement on Tariffs and Trade) קבע כללים הנוגעים לסחר בסחורות. בדומה לגאט”ט תכלית הסכם הגאט”ס היא ליצור המשך של תהליך ליברליזציה בסחר.

רקע

מאז שנות ה – 90 של המאה הקודמת, הודות להתפתחויות טכנולוגיות בתחומי התקשורת והתחבורה, קיימת צמיחה בסחר העולמי בשירותים ואף בישראל. היצוא הישראלי מורכב בעיקרו משירותים בעלי עוצמה טכנולוגית גבוהה כגון שירותי מחשוב, מחקר ופיתוח, שירותים עסקיים, כמו גם תיירות ותחבורה. ישראל חתמה על הסכם הגאט”ס בשנת 1994, עם הצטרפותה לארגון הסחר העולמי. הסכם זה מהווה את תשתית כללי הסחר בשירותים, והוא מחייב את כלל המדינות החברות בארגון ה – WTO. מטרת ההסכם היא להגדיל את נפחו של הסחר הבין-לאומי בשירותים, תוך ניצול יתרונות יחסיים ויתרונות לגודל. מטרותיו הנוספות של ההסכם הם למנוע הטלת הגבלות על הסחר בשירותים בעת משבר ולהכפיף את ההתחייבויות בהסכם למנגנונים לפיקוח וליישוב סכסוכים. הגאט”ס הוא ההסכם הרב צדדי הראשון בתחום השירותים (וההשקעות) הניתן לאכיפה והוא מספק גם בסיס משפטי למו”מ עתידי בתחום זה.

המונח “שירותים” מתייחס למגוון רחב ביותר של תחומים כמו: בנקאות וביטוח, תובלה, תיירות, יעוץ לסוגיו, ראיית חשבון, בנייה, מחשוב, מו”פ, תקשורת, סרטים, טלוויזיה והיצע כח אדם (להרחבה בנושא הסיווג ראה כאן).

מבנה הסכם הגאט”ס

הסכם הגאט”ס מורכב משלושה חלקים עיקריים:

1. גוף ההסכם

• גוף ההסכם מורכב מטקסט המטפל בתחולה, בהגדרות, ובעקרונות הליבה, אשר הינם עקרונות הדומים במהותם לאלה הנכללים בהסכם הגאט”ט:
• המדינה המועדפת (MFN – Most Favored Nation) כלל האומה המועדפת ביותר, ה- MFN, הינו אחד מעקרונות הבסיס של ההסכם. לפי עיקרון זה, מדינה חייבת לטפל בשירותים המיובאים מכל מדינה חברה אחרת באותו האופן, וללא אפליה. דהיינו, כאשר מדינה חברה אחת מסכימה להקל על יבוא שירות מסוים ממדינה חברה שניה, עליה לתת את אותה ההקלה לכל יתר חברות ה- WTO.
• גישה לשוק Market Access – עקרון הגישה לשוק מהווה את הבסיס לאי-חסימת מתחרים זרים מכניסה לשוק מקומי. חסימה מתרחשת בדרך כלל על ידי הגבלת מספר הזרים שיכולים לספק שירותים בארץ, כמות ההון שהם יכולים להשקיע בפעילות כזו או קיומו של מונופול החוסם למעשה תחרות (גם מצד ספקים מקומיים).
• יחס לאומי National Treatment – עקרון הטיפול הלאומי מהווה את הבסיס למניעת אפליה על בסיס לאומי ובא לידי ביטוי במקרים בהם מדינה מעניקה יתרון ברור לספקים מקומיים על פני זרים. למשל, כאשר ישנם מקצועות אשר נדרשת עבורם אזרחות או תושבות קבע ובכך מופלים ספקים זרים ממתן השירות במדינה.
• חריגים כלליים General Exceptions – החריגים הכלליים מפרטים מטרות אשר לשמן ניתן לחרוג מעקרונות ההסכם, שמירה על המוסר החברתי או הסדר הציבורי, שמירה על בריאות הציבור, החי והצומח, הגנה על צרכנים מפני הונאה, שמירה על פרטיות ומידע אישי של אזרחים ובטיחות.
• חריגים ביטחוניים Security Exceptions – החריגים הביטחוניים קובעים מספר מצבים הנוגעים לשמירה על אינטרסים ביטחוניים חיוניים של המדינה, אשר בהתקיימם תוכל מדינה לחרוג מהוראות ההסכם. כך בין היתר, ההסכם אינו מחייב את המדינה לספק או לחשוף מידע ביטחוני, מאפשר לחרוג מהוראות ההסכם ביחס ל שירותים הניתנים למערכת הביטחון או לאמצעים הננקטים בעתות מלחמה או משבר דיפלומטי בין-לאומי.

2. נספחים העוסקים בענפי שירותים ייחודיים

להסכם מספר נספחים, המרחיבים את תחולת ההוראות הכלליות, או מציינים הגבלות ספציפיות בתחומים בעלי חשיבות מיוחדת לסחר, כגון שירותים פיננסיים, שירותי תקשורת, תחבורה ימית, תחבורה אווירית ותנועה של אנשים לצורך אספקת שירותים.

3. לוח מחויבויות ספציפיות של כל מדינה – Schedule of Specific Commitments

• בלוח המחויבויות הספציפיות, הנקרא גם לוח הכבילות, לוקחת כל מדינה על עצמה התחייבויות בלתי חוזרות (ולכן “כבילות”) לפי ענפי השירותים ואופני האספקה השונים שמגדיר ההסכם.
• הכבילות יכולות להילקח באופן רוחבי על כלל הענפים, או על ענפי שירותים ספציפיים.
• ההתחייבויות יכולות להתייחס לכל מגבלת גישה לשוק או טיפול לאומי (כפי שהן מוגדרות בהסכם) הקיימות במדינה, ואשר אינן סותרות את הסעיפים הכלליים שבפרק המוסדי של הסכם.

מאפייני לוח מחויבויות

אופני האספקה בסחר בשירותים -ההסכם מגדיר את ארבעת האופנים השונים בהם ניתן לספק שירות ולסחור בו:

1. חוצה גבולות Cross Border Supply – השירות חוצה את הגבול. באופן אספקה זה צרכן השירות וספק השירות נמצאים במדינות שונות והשירות מסופק ביניהם ממדינה אחת לשנייה (ללא חצייה פיסית של הגבול). לדוגמא, שירותי מחשוב וייעוץ היכולים להיות מסופקים באופן דיגיטלי.
2. צריכה בחוץ-לארץ Consumption Abroad – צריכת השירות מחייבת הגעה של צרכן השירות למדינה בה נמצא ספק השירות, המדינה המייצאת. לדוגמא, מרבית שירותי התיירות.
3. נוכחות מסחרית Commercial Presence – שירותים המסופקים על ידי הקמת ישות פיזית ומשפטית בשטח המדינה המייבאת את השירותים. לדוגמה, הקמת חברת-בת או סניף מקומי של בנק. אופן אספקת שירות עשוי להיות בעל היבטי השקעה זרה בתחום הסחר בשירותים, באופן המקשר למעשה בין תחום ההגנה על השקעות זרות לתחום הסחר בשירותים.
4. נוכחות ותנועת אנשים כספקי שירות Presence of Natural Persons – ספק השירות של המדינה המייצאת חוצה את הגבול למדינה המייבאת את השירות על מנת לספק את השירות. לדוגמא: מנהל פרויקטים הנוסע לביצוע פרויקט של הטמעת תוכנה.

אופן רישום ההתחייבויות

במסגרת הסכם הגאט”ס נעשה שימוש בשיטת הרישום החיובי. לוח המחויבויות אשר הוצג על ידי כל מדינה מפרט את המחויבויות שנלקחו על ידי מדינה בשירות ספציפי. המדינה מתחייבת לתת גישה לשוק או יחס של אי אפליה רק בסקטורים שנכבלו על ידה בלוח המחויבויות. לעומת זאת, בשיטת הרישום השלילי, כל מדינה מתחייבת מראש לליברליזציה מלאה, והיא מחריגה ממחויבות זו את התחומים או המגבלות אותן היא מציינת בנספחים ייעודיים. נהוג לחלק החרגות אלו לשני נספחים נפרדים, הראשון לרוב יציג מגבלות הקיימות ברגולציה (Existing Measures) והשני יציג את ענפי השירותים בהם המדינה משאירה לעצמה מרחב תמרון לרגולציה עתידית העלולה להטיל מגבלות על הסחר או על מרחב המדיניות (Policy Space).

• לצפייה בלוח המחויבויות הספציפיות של ישראל בהסכם הגאט”ס
• לצפייה במחויבויות ישראל בהסכם הגאט”ס בתוספת הראשונה (תחום התקשורת)
• לצפייה במחויבויות ישראל בהסכם הגאט”ס בתוספת השנייה (תחום השירותים הפיננסיים)
• לצפייה בהחרגות של ישראל ממחויבות האומה המועדפת (MFN)

עקרונות הבסיס המעוגנים בהסכם הגאט”ס, כמו גם מבנהו, השפיעו על עיצוב רבים מפרקי הסחר בהסכמי האס”ח (אזור סחר חופשי) הבילטראליים שחותמות מדינות.

ישראל היא חברה מייסדת בארגון הסחר העולמי (WTO – World Trade Organization) מאחר והצטרפה אליו עם הקמתו בשנת 1995. ישראל הצטרפה ל -GATT (קודמו של ה WTO) כבר בשנת 1962 והיא מיוצגת ב- WTO בנושאים המקצועיים על ידי נספח מסחרי, נציג המינהל לסחר חוץ במשרד הכלכלה והתעשייה, היושב בשגרירות ישראל למוסדות האו”ם בג’נבה.

מעצם חברותה ב – WTO, כפופה ישראל לכללי הסחר שבכל ההסכמים המולטילטרליים שהם חלק מה- WTO. בנוסף, ישראל בחרה להיות שותפה במספר יוזמות פלורילטרליות, כמפורט בהמשך, שההשתתפות בהן היא על בסיס וולונטרי. כמו כן, לישראל הסכמי אזור סחר חופשי (אס”ח) המעניקים הטבות סחר משמעותיות אף יותר מאלו המוענקות במסגרת חברותה בארגון.

עם זאת, הערוץ המולטילטראלי הוא ערוץ חשוב מאוד לישראל, מהטעמים הבאים:

• הסכם בילטרלי מעניק הטבות סחר מול מדינה אחת (המדינה שהנה צד להסכם), בעוד שהערוץ המולטילטרלי מאפשר ליהנות מהטבות סחר מול כלל המדינות החברות בארגון ה-WTO, לרבות בנושאים של קניין רוחני, שירותים,  סבסוד ואחרים, המוסדרים על ידי הסכמי הארגון ואשר לא תמיד מופיעים בהסכם בילטרלי. 
• משקל הסחר הבינלאומי בתל”ג הישראלי גדול ולכן חשובים הסדרי הסחר הנקבעים ב-WTO.
• על פי עיקרון אי-האפליה, ישראל זוכה להטבות סחר אשר ניתנות לשאר החברות בארגון. זאת, גם אם ישראל לא נשאה ונתנה על הטבות אלו באופן ישיר.
• החברות בארגון מאפשרת לישראל להשתלב, להתעדכן ולהתאים עצמה לתהליכים כלכליים בינלאומיים. לכל מדינה בארגון קול אחד  – מה שנותן לישראל מעמד שווה בכל קבלת החלטות.
• נציגי ישראל יכולים לכהן בתפקידי יו”ר של הוועדות השונות של ה-WTO  וכחברי פאנל בגוף יישוב הסכסוכים של הארגון.

ישראל הצטרפה גם להסכמים נוספים שחברים בהם מספר מדינות קטן יותר (הסכמים פלורילטרליים). הסכמים אלה אף הם חלק ממסגרת ארגון הסחר העולמי.

בין ההסכמים הפלורילטרליים ניתן למנות את ההסכמים הבאים:

• הסכם הרכש הממשלתי (GPA) המאפשר לחברות ישראליות גישה לשוק הרכש הממשלתי הענק של 45 המדינות החברות בהסכם.
• הסכם הפטור ממכסים על סחר במוצרי טכנולוגיית מידע (ITA) – הסכם משנת 1996 (ועדכון משנת 2016) לביטול מכסים על מוצרי אלקטרוניקה ותקשורת.

הסכם הרכש ממשלתי (Government Procurement Agreement – GPA) הנו הסכם רב-צדדי במסגרת ארגון הסחר העולמי, המבטיח תנאי תחרות פתוחים, הוגנים ושקופים ברכש ממשלתי. ההסכם כולל 48 מדינות חברות (מספר זה כולל את כל חברות האיחוד האירופאי) ומשקיפות נוספות.

המטרה הבסיסית של ה- GPA היא לפתוח באופן הדדי שווקי רכש ממשלתי בין המדינות החברות בהסכם. כתוצאה ממספר סבבי משא ומתן ואישור ההסכם, מדינות החברות ב- GPA אפשרו פעילויות רכש ממשלתי (על ידי ספקים ממדינות החברת בהסכם, המציעים מוצרים או שירותים במכרזים ממשלתיים) בשווי שנתי כולל של כ-1.7 טריליון דולר. 

ככלל, ה- GPA מורכב בעיקר משני חלקים: גוף ההסכם (פרוצדורות לניהול שקוף ומוסדר של מכרזים, דרכים לערער על תוצאות מכרז ועוד) ונספחים של כל מדינה להסכם, המפרטים את הישויות/גופים שהמדינה הכפיפה להסכם ה- GPA.

נוסח ההסכם קובע כללים המחייבים תנאי תחרות פתוחים, הוגנים ושקופים ברכש הממשלתי. עם זאת, כללים אלה אינם חלים אוטומטית על כל פעילויות הרכש של כל צד. ההסכם מכסה רק פעילויות רכש המתבצעות על ידי גורמים המנויים ברשימת הישויות, הרוכשים מוצרים, שירותים או שירותי בנייה בערך העולה על ערכי סף המוגדרים בנספחים.

להרחבה אודות רשימת הגופים המכוסים וערכי הסף בכל מדינה החברה ב- GPA, ניתן לקרוא כאן.

כהסכם בינלאומי מחייב, ה- GPA מנוהל על ידי הוועדה לרכש ממשלתי בארגון הסחר העולמי, המורכבת מנציגי כל המדינות החברות בהסכם. אכיפת ההסכם מתבצעת באמצעות שני מנגנונים: מנגנון הביקורת המקומי ברמה הלאומית ומנגנון יישוב הסכסוכים של ה- WTO ברמה הבינלאומית.

יצוין כי ה-GPA, ככלל, לא חל על רכש ביטחוני וצבאי, אלא רק על רכש ממשלתי אזרחי.

מדינת ישראל חתומה על הסכם הרכש הממשלתי מתוך ראיית ההסכם כאמצעי חשוב לקידום היצוא וכמסגרת המאפשרת לחברות ישראליות הזדמנות לכניסה לתחום הרכש הממשלתי בשווקים מפותחים בעולם. חוק חובת המכרזים, אשר מסדיר מערכת פתוחה, שקופה ותחרותית לרכש ממשלתי בארץ, יצר את התשתית ומהווה גורם מהותי בהצטרפות ישראל להסכם, שכן ישראל פתחה את השוק שלה– וההסכם מאפשר לקבל תנאים דומים בשווקים החשובים לישראל. ההסכם הראשון לרכש ממשלתי נחתם עוד בשנת 1979 וישראל הצטרפה אליו ב 1983 עם מספר מצומצם של רשויות עליהן חל ההסכם. הסכם מורחב נחתם בשנת 1994 ונכנס לתוקף בשנת 1996. בעקבות מו”מ מחודש שודרג ההסכם, נחתם בשנת 2012 (Revised GPA) ונכנס לתוקף בשנת 2014, כאשר ישראל חברה בו.

ההסכם מאפשר לישראל:

• גישה לשווקים במונחי הזדמנויות ליצוא. ככלכלה התלויה ביצוא לצורך קידום רווחה וצמיחה, יכולתה של ישראל לנצל את הפוטנציאל הרב הטמון במכרזים ממשלתיים של מדינות זרות הינה חיונית. נציין שהחברות הישראליות יכולות להתמודד בשווקי רכש ציבורי זרים גם כקבלני משנה ובכך להשתלב במכרזים גדולים יחסית.
• הגנה ליצואנים ישראלים מפני אמצעים פרוטקציוניסטיים (הגנתיים) וחקיקות מסוג “קנה תוצרת מקומית” וכד’ בשווקים של המדינות החברות בהסכם. הגנה זו נובעת מחובת אי האפליה הנגזרת מהסכם ה-GPA. בעתות משבר כלכלי הגנה זו חשובה כפליים, שכן ניכרת מגמה של התחזקות הפרוטקציוניזם. 
• הזדמנויות יצוא עתידיות – ישנה מגמה ברורה של עליה ברכש הציבורי בעולם, במונחים מוחלטים. ההסכם נמצא במגמת התרחבות ומדינות משמעותיות נוספות, כמו סין והודו, מתעניינות בהסכם וחלקן נמצאות בשלבי המו”מ להצטרפות אליו. ה- WTO מעריך שהזדמנויות הייצוא הנוספות שצפויות כתוצאה מהצטרפות של סין לבדה עומדות בטווח של בין 113 ל- 289 מיליארד דולר בשנה. 
• ה- GPA מגביר יעילות ברכש, מאפשר ודאות משפטית ומגביר תחרות – ובכך, על פי הערכות שונות, מניב חסכון לממשלות ולאזרחיהן הגבוה פי 4 בהשוואה לעלויות הכרוכות במנגנון ה-GPA. הדבר משפיע חיובית על האקלים העסקי ומסייע במיתוג ישראל כמדינה מתקדמת.

בישראל, ההסכם חל על רובם המכריע של משרדי הממשלה (נספח 1 להסכם) במכרזים מעל לסף של 182,000$, על מספר רשויות מקומיות (ירושלים, חיפה ותל אביב – נספח 2) מעל סף של 350,000$ וכן על מספר חברות ממשלתיות (נספח 3) מעל סף של 498,000$. כמו כן מכיל ההסכם רשימה של סחורות (נספח 4), שירותים (נספח 5) ושירותי בניה (נספח 6) עליהם חל ההסכם, עם ספים שונים לכל תחום. גופים שאינם מכוסים בהסכם ה- GPA, לרבות משרדי הביטחון ובטחון הפנים, ממשיכים לפעול על פי תקנות העדפת תוצרת הארץ ותקנות לשיתוף פעולה תעשייתי (רכש גומלין) בהתאם למצב הקיים.

רכש גומלין (Offset)

הזכות לרכש גומלין שישראל נהנית ממנה החל משנת 1983, עמדה במרכז המו”מ של ישראל עם מדינות ה- GPA. ישראל הינה החברה היחידה בהסכם אשר לה זכות לדרוש רכש גומלין בתנאי מכרז ממשלתי, מן הספק הזר הזוכה. הדרישה שעלתה מצד מדינות נוספות החברות בGPA לבטל את מנגנון רכש הגומלין, נבעה מכך שמדובר בכלי אסור על פי ההסכם למדינות מפותחות (הוא מותר רק למדינה מתפתחת לפרק זמן מוגבל, כאמצעי מעבר), ואילו ישראל היא מדינה החברה ב- OECD, המשתמשת במנגנון רכש הגומלין למשך שנים לא מעטות. לפיכך, במסגרת המו”מ הוסכם על מנגנון הפחתה הדרגתי של רכש הגומלין שישראל זכאית לו מכוח ההסכם.

מאז כניסתו לתוקף בישראל של הסכם ה-GPA  המעודכן בשנת 2014, רכש גומלין במסגרת עסקאות המכוסות ע”י ההסכם נעשה בהיקף של 20% משווי העסקה (לשם השוואה, גוף שההסכם לא חל עליו נדרש לכלול בהסכם ההתקשרות עם הספק דרישת רכש גומלין בשיעור של  35%), למעט במקרה של רכש ציוד בטחוני ע”י משרד הביטחון בו יש לכלול בהסכם ההתקשרות עם הספק דרישת רכש גומלין בשיעור של  50%.

כאמור, מדינת ישראל התחייבה לצמצם את חובת רכש הגומלין לאורך 15 שנה מיום כניסת הסכם הGPA לתוקף, באופן הדרגתי, עבור המדינות והטובין הנכללים בהסכם. נקבע כי צמצום חובת רכש הגומלין יעשה בחלוקה לתקופות על פי הפירוט הבא:

תקופה 1 (6 באפריל 2014 עד 6 באפריל 2019): רכש גומלין בשיעור של 20% על כל הגופים המזמינים וסוגי העסקאות עליהן חל ההסכם.

תקופה 2 (7 באפריל 2019 עד 6 באפריל 2022): רשימת הגופים המזמינים הזכאים ומחויבים לדרוש רכש גומלין תצומצם. מספר גופים מזמינים לא יחויבו לכלול רכש גומלין במכרזיהם במידה והטובין או השירותים הנרכשים, וכן ארץ מקור הספק הזר, נכללים בהסכם ה-GPA.

תקופה 3 (7 באפריל 2022 עד 6 באפריל 2024): שיעור רכש הגומלין ירד מ -20% משווי ההתקשרות ל-18% ממנה. רשימת הגופים המזמינים המחויבים לא משתנה.

תקופה 4 (7 באפריל 2024 עד 6 באפריל 2029): רשימת הגופים המזמינים המחויבים ברכש גומלין מצטמצמת פעם נוספת, רכש הגומלין נשאר בשיעור של 18%.

החל מ- 7 באפריל 2029 והלאה: לא ניתן יהיה לכלול בעסקאות תנאי של רכש גומלין ביחס לכלל הגופים וסוגי העסקאות הנכללים תחת הסכם ה-GPA.

בנוסף להסכם ה-GPA, בהסכמי אזור סחר חופשי בילטראליים אשר נחתמו בין מדינת ישראל לבין מקסיקו וקולומביה, ישנם פרקים המסדירים את הרכש הממשלתי בין הצדדים, אשר מבוססים ברובם ומקבילים להסכם ה-GPA , לכן גם על רכש ממדינות אלו יחולו מגבלות דומות. ההסכם עם מקסיקו נמצא בתוקף מאז שנת 2000 וההסכם עם קולומביה נכנס לתוקף באוגוסט 2020.

הסכם טכנולוגיות מידע – Information Technology Agreement