הגדרת הנזק הממשי שנגרם מהיצף
לפי חוק היטלי סחר, לא די בכך שהתקיים היצף כדי שיוטל היטל היצף אלא יש להוכיח שהיבוא בהיצף גרם נזק ממשי לענף היצרני בגין היבוא בהיצף.
הואיל ובחוק אין קריטריונים מפורשים לבחינת הנזק, עיקר הפעילות בתחום זה נעשית לפי ההסכם ההיצף הבינלאומי של ה- WTO, בו נקבעו במפורש מהם האינדיקטורים שיש לבחון על מנת לבחון אם קיים נזק ממשי.
קריטריון 1 – אינדיקטורים לנזק
להלן שלוש בדיקות שיש לבצע כדי לברר קיומו של נזק ממש לתעשייה המקומית:
- נפח יבוא המוצרים המיובאים בהיצף והשפעתו על המחירים של מוצרים דומים בשוק המקומי – יש לברר תחילה אם חל גידול ביבוא לעומת הייצור המקומי ולבחון את השפעתו של גידול זה על המחירים של מוצרים דומים בשוק מקומי. בבדיקת הנזק נערכת השוואה בין מחיר היבוא לישראל לבין המחיר המקומי של המוצר, על בסיס בר השוואה.
- קיימות שלוש השפעות אפשריות הנלמדות מיחס מחירי היבוא למחירים המקומיים:
- חיתוך מחירים – מצב שבו מחירי היבוא נמוכים ממחירי היצרן המקומי (ברמת סחר שווה).
- מניעת עליית מחירים – היבוא במחירי היצף אינו מאפשר דחיקת מחירים ליצרנים המקומיים להעלות את מחיר מוצר התלונה למרות שחלו שינויים הדורשים זאת (למשל, עליית מחיר תשומות הייצור).
- דיכוי מחירים – הפחתת מחירי הענף המקומי כתוצאה מתחרות מצד היבוא. לא פעם מורידים היצרנים המקומיים מחירים בניסיון להתמודד עם המחירים הנמוכים של המוצרים המיובאים. דיכוי מחירים יבוא, בדרך כלל, לאחר חיתוך מחירים וכתוצאה ממנו.
- השפעת היבוא בהיצף על היצרנים המקומיים של המוצרים הללו – השפעת היבוא בהיצף על מחירי המכירה של המתלוננים עשויה, כשלעצמה, שלא להוות ראייה מספקת לנזק ממשי אלא אם יתלוו אליה אינדיקטורים כלכליים נוספים המעידים על נזק לענף היצרני. הכוונה היא להשפעות כלכליות כגון: ירידה בתפוקה, ירידה במכירות, ירידה בנתחי שוק, ירידה ברווחים, אי ניצול כושר הייצור, ירידה בפריון, ירידה ביעילות, ירידה בהחזרי ההשקעה, תזרים מזומנים, תעסוקה, שכר, ייצור ומכירות של מוצרים משלימים, שינויים במלאים ובעלויות החזקת המלאי, רמת ההשקעה והיכולת לגייס הון.
חשוב לזכור כי גורמים בודדים לא בהכרח יוכלו להכריע בשאלה האם נגרם נזק ממשי. הצטברות של גורמים עשויה להצביע באורח ברור יותר על נזק ממשי שנגרם.
בדיקת הנזק נעשית על פי נתוני שלוש שנים שקדמו להגשת התלונה (בעוד שבבדיקת היצף התקופה הנבדקת היא בדרך כלל בין חצי שנה עד שנה שקדמה להגשת התלונה). המטרה היא לבחון נטיות והתפתחות על פני זמן.
כשלא נמצא נזק ממשי, ניתן, במקרים מיוחדים להסתמך על חלופות לנזק ממשי שנגרם:
- איום לנזק – אם עדיין לא היה נזק בגין יבוא שהגיע במחירי היצף אך הנזק צפוי להתרחש בקרוב.
- מניעת התפתחות – כאשר המתלונן הוא יצרן חדש שרק החל בפעולתו ולא ניתן להחיל את הקריטריונים הרגילים של נזק כפי שתוארו לעיל.
קריטריון 2 – קשר סיבתי בין ההיצף לנזק
לא די בכך שנמצאו ראיות להיצף ולנזק הנגרם לתעשייה המקומית, יש לבדוק האם קיים קשר סיבתי בין היבוא בהיצף לבין הנזק.
לעיתים מתרחשים אירועים אחרים, פרט ליבוא בהיצף, הגורמים נזק ליצרן המקומי. במצב זה יש לוודא שליבוא בהיצף משקל משמעותי בגרימת הנזק, אף אם אינו הגורם הבלעדי לנזק. הממונה בוחן את כל הגורמים הכלכליים אשר משפיעים על ביצועי התעשייה המקומית על מנת להעריך את הנזק הישיר הנגרם על ידי ההיצף.
קביעת שיעור ההיטל
לאחר שנמצא היצף ונזק ונמצא שיש קשר סיבתי בין היבוא בהיצף לבין הנזק, יש לקבוע את גובה ההיטל. החוק קובע כי שיעור ההיטל יהיה בשיעור ההפרש שבין המחיר המקובל למחיר הייצוא, כולו או מקצתו. בישראל לא נקבע שיעור ההיטל אך ורק לפי שיעור ההיצף.
- שיעור ההיטל יהיה נמוך משיעור ההיצף אם די בשיעור נמוך יותר כדי למנוע את הנזק הנגרם לתעשייה בגין יבוא בהיצף.
- אם שיעור אומדן הנזק גבוה משיעור ההיצף, יהיה ההיטל כשיעור ההיצף.
- התקופה המרבית להטלת היטל היצף היא שלוש שנים.
- הדרך המקובלת להטלת ההיטל היא על ידי קביעת סכום קבוע לכל יחידת משקל או יחידת מוצר. דרך נוספת היא קביעת שיעור היטל כאחוז מתוך מחיר המוצר FIC.
מחיר נתמך והיטל משווה
הסכם הסובסידיות וההיטלים המשווים של ארגון הסחר העולמי (WTO) קובע תביעה סובסידיה מהי, ומבחין בין סובסידיה אסורה, וסובסידיה מותרת שאינה בת תביעה. נושאים אלו לא היו בהסכמים בינלאומיים קודמים ונוסחו לראשונה בסיבוב אורוגואי.
החלק בהסכם הדן בהיטלים משווים דומה במידה רבה להסכם בעניין היטלי היצף ורבות מהוראותיהם זהות. כך ניתן לציין את ההוראות ביחס לנזק, ראיות, מעמד התעשייה הוראות מיוחדות לגבי חישוב הסובסידיה, הצורך לקיים המקומית, קבלת החלטות, וכיו”ב. עם זאת, קיימות בהסכם המסבסדת, הצורך לנהוג בריסון כלפי תלונות על סבסוד ייצוא חקלאי (לרבות התייעצויות מוקדמות עם המדינה מוצרים מעובדים) וכדומה.
על פי ההסכם ניתן להטיל היטל משווה על יבוא טובין מסובסדים אם התמיכה היא אכן סובסידיה כהגדרתה בהסכם והיא אינה מוגדרת כסובסידיה מותרת. בין הסובסידיות המותרות ניתן למנות תמיכות למחקר ופיתוח, תמיכות לאזורי מצוקה ותמיכות בתחום איכות הסביבה, הכל בכפוף לתנאים ולמגבלות הקבועות שם.
ניתן להטיל היטל משווה גם על מוצרים חקלאיים, מעובדים ולא מעובדים, שבגדר ההסכם החקלאי של ה- WTO והנהנים מסובסידיית ייצוא, אף אם הסובסידיות מותרות על פי ההסכם. יחד עם זאת קובע ההסכם כי בהטלת היטל משווה על המדינה המטילה לנהוג בריסון RESTRAINT) DUE ) עדיין נותר לראות כיצד יתפרש מושג זה.
התיקונים הנערכים עתה בחוק ייתנו ביטוי להוראות וההגדרות של הסכם הסובסידיות.
הסכמים בינלאומיים בנושא היצף ומחיר נתמך
ההסכם הכללי לסחר ומסים – הסכם גאט”ט, והסכמי הסחר בין מדינות נועדו לקדם את הסחר הבינלאומי החופשי ולהסיר את המחסומים על דרכי הסחר. אולם בצד ההכרה בחשיבות הסחר החופשי קיימת הסכמה רחבה כי על הסחר החופשי להיות הוגן.
על יסוד הכרה זו הסכימו המדינות המאוגדות בארגון הסחר העולמי, WTO, לנקוט באמצעים נגד היצף (Anti-dumping measures) ונגד מחיר נתמך (Counterveiling measures).
האמצעים נגד היצף ומחיר נתמך מעוגנים בחוק היטלי סחר, התשנ”א-1991, אשר החליף את החוק למניעת היצף התשל”ז- 1978.
החקיקה הישראלית נסמכת, ברוב הוראותיה, על העקרונות המקובלים לגבי נושאים אלו בהסכמי הסחר הבינלאומיים ודומה לחקיקות הלאומיות של מרבית שותפי הסחר של ישראל וכן של המרכזיות שבהן – האיחוד האירופי וארה”ב.
הסכם גאט”ט, שנחתם ב-1947 ואליו הצטרפה ישראל בשנת 1962, קבע לראשונה את המסגרת לטיפול בהיצף ובמחיר נתמך. עם חלוף השנים, ובמסגרת סיבובי המשא ומתן שהתקיימו בגאט”ט, גובשו העקרונות ונקבעו כללי הפעולה להפעלתם.
הסכם ההיצף – עקרונות ומסגרת לחקיקה במדינות שהצטרפו להסכם
ההתפתחות בהסדרי ההיצף והמחיר הנתמך ועיגונם במסגרת הסכמי סחר בינלאומיים, מולטילטרליים ובילטרליים, צועדת יד ביד עם מגמת הליברליזציה בסחר חוץ.
הפחתת מכסים, הסרת הגבלות כמותיות וביטול מגבלות לא מכסיות אחרות הגבירה את החשיפה ליבוא מתחרה. ההגנות על הייצור המקומי הצטמצמו בעיקרן לתחום הסחר ההוגן.
הקהילה הבינלאומית אימצה את העיקרון כי גרימת נזק לייצור מקומי על ידי ייבוא במחירי היצף או במחיר נתמך אינה הוגנת ומאפשרת נקיטת אמצעים למניעת הנזק.
משהתברר כי אמצעים נגד היצף מופעלים על ידי מדינות שונות באורח שלא תמיד תואם את עקרון הסחר החופשי, נקבעה בהסכמי ה- WTO מערכת כללים מפורטת ליישום העקרונות ונוצרו מסגרות משפטיות ונוהליות לביצוע.
הסכמי ה- WTO הם תוצאת פשרה בין אינטרסים כלכליים מנוגדים של מדינת הייבוא, מדינת הייצוא, היבואנים, היצואנים, היצרנים המקומיים והיצרנים הזרים. ההסכמים מכבידים על הגשת תלונות לעומת המצב שלפני ההסכמים ודורשים הקמתה של מערכת מנהלית, כלכלית ומשפטית מורכבת הקובעת מגבלת זמן לטיפול בתלונות.
יישום ההסכמים בארץ
החוק
החוק המסדיר הטלת היטל היצף והיטל משווה הוא חוק היטלי סחר, התשנ”א -1991, אשר נכנס לתוקף ב- 1.1.1991. החוק ביטל את החוק למניעת היצף שנחקק ב-1977.
תיקון החוק מ- 1977 נבע מהצורך להתאים את הוראותיו המהותיות לגאט”ט (ההסכם הכללי לסחר ומסים), במיוחד עם חתימת הסכמי הסחר החופשי עם הקהילייה ועם ארה”ב והצטרפות ישראל לקוד הסובסידיות. תוכנית הליברליזציה בייבוא והחשיפה האיצו את קבלת חוק היטלי סחר, בשנת 1991.
היישום המנהלי
ההסכמים הבינלאומיים אינם קובעים את מסגרות הביצוע, הארגוניות והמשפטיות, ליישומם וכל מדינה חופשית לקבוע את המסגרות לעצמה. חוק היטלי סחר, כמו גם החוק שקדם לו, נקבע בתחום סמכותו של שר התעשייה והמסחר.
החוק קובע כי השר ימנה “ממונה”. החוק מקנה לממונה סמכויות ביצוע, חקירה והחלטה וקובע מועדים מוגדרים לביצוע פעולות וקבלת החלטות.
החוק קובע כי תמונה “וועדה מייעצת” שהיו”ר שלה יהיה משפטן וחבריה יהיו בעלי ידע ומומחיות בכלכלה וסחר חוץ. תפקיד הוועדה לעיין בממצאי הבדיקה של הממונה, לשמוע את הצדדים להליך ולהמליץ בפני השר אם להטיל היטל אם לאו.
התאמת החוק להסכמי ארגון הסחר העולמי
ישראל אישררה את ההסכמים והצטרפה לארגון ה- WTO (אשר החליף את גאט”ט), בכך קיבלה על עצמה גם את ההסכמים בנושאי היצף ומחיר נתמך וגם את החובה להתאים את החקיקה הפנימית להסכמים אלה. מדינת ישראל התחייבה, אפוא, מתוקף הצטרפותה להסכמים להתאים באורח מלא את חוקיה להסכמי ה- WTO.
משרד הכלכלה והתעשייה ניסח טיוטת הצעת חוק העוסקת בהיטל היצף והיטל משווה. הצעה זו נועדה להתאים את החוק הישראלי להסכמים בדבר היצף ומחיר נתמך. כן, נועדה הצעת החוק לתת ביטוי נוסף ללקחים שהופקו בעת יישומו ואכיפתו של החוק הקיים.
